Türkiye`de belediyelerin mali yapısı

Orhan Ökmen

Türkiye belediyecilikte yol ayrımını ne zaman yaşadı? ülkemizde kaç belediye ve büyükşehir belediyesi var? Hangi belediye ne kadar gelir ve öz kaynağa sahip? Belediyelerin yaşadığı en önemli sorunlar nelerdir? Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerdeki genel tabloyla kıyaslandığında Türkiye’de merkezi sistem, belediyeleri ne oranda destekliyor?

1982 Anayasası ile kamu hizmetlerinin etkinliği ve vatandaşın tercihleri açısından yerinden yönetim, merkezi yönetimden ayrılmıştır. Hizmetler arasında uyumsuzluk ve çelişkinin ortaya çıkmaması için merkezi yönetim “vesayet yetkisine” dayanarak, yerel yönetimleri denetliyor. Anayasanın 123. ve 127. maddelerinde düzenlenen yerel yönetimler Türkiye‘de “il özel idareleri”, “belediyeler” ve “köyler” mekân bakımından yerinden yönetim birimleridir. Belediyeler açısından 1980’li yıllar yeni bir belediyecilik anlayışının başlangıcı oldu. Bu dönemde büyükşehirlerin yakın çevresindeki yerleşim yerlerinin ana belediyelere bağlanmasına ilişkin düzenlemeler ile büyük kentlerin etrafında oluşmuş olan çok sayıda belediye tek bir belediye haline getirildi ve belediyelere genel bütçe vergi gelirlerinden pay verilmesi uygulamaları başlatıldı. Ayrıca Türkiye’de belediyelerin merkezi idareye bağımlı olmaksızın sahip oldukları öz gelirleri, ürettikleri hizmete göre oldukça düşük olduğu için 1981 yılında belediyelere ülke düzeyinde toplanan genel bütçe vergi gelirleri toplamı üzerinden belirli oranlarda pay verilmesi öngörüldü. Büyükşehir belediyelerine ise ek olarak il sınırları dâhilinde elde edilen vergi gelirlerinden de ayrıca pay veriliyor. 1984 yılında büyük kentler için yeni bir yönetim modeli devreye sokuldu, büyükşehir yönetimi uygulaması başladı. Bugün itibariyle Türkiye’de 16 adet büyük şehir belediyesi oluşturuldu.

5 DEĞİŞİK BELEDİYE TüRü VAR
Türkiye’de Belediye kuruluşları 2012 yılsonu itibariyle 191,5 Milyar TL varlık büyüklüğüyle GDP’nin yüzde 13,51’lik kısmını, bağlı kuruluşlarıyla birlikte ise yüzde 15,45’lik kısmını oluşturuyor.
Mevcut duruma göre büyüklük bakımından Türkiye’de 5 değişik belediye türü bulunuyor. 2012 yılı itibariyle toplam 2950 adet belediye var. Ancak yeni yasal düzenlemenin uygulamaya başlayacağı 2014 yılının ilk çeyreğinde bu sayı 1392 adede düşecek. Türkiye’de 2.950 adet Belediye kuruluşları 2012 yılsonu itibariyle 191,5 Milyar TL varlık büyüklüğüyle GDP’nin yüzde 13,51’lik kısmını, bağlı kuruluşlarıyla birlikte ise yüzde 15,45’lik kısmını oluşturuyor. Belediye varlıkları 2006-2012 dönemi içerisinde son 7 yılda birikmiş olarak yüzde 152,89 oranında ve Türkiye’nin üzerinde bir büyüme gösterdi. Varlıklar içerinde yüzde 55,93 oranıyla en yüksek paya 16 adet Büyükşehir belediyeleri sahipler. İkinci sırayı yüzde 36,88 payla 2.726 adet İlçe ve Belde Belediyeleri, üçüncü sırayı ise yüzde 7,19 payla İl belediyeleri alıyorlar. Belediyelerin öz kaynaklarının toplam kaynaklar içerisindeki payı 2012 yılsonu itibariyle yüzde 76,32’dir. Belediyelerin varlık ve öz kaynak karlılıkları 2009 yılından itibaren artmaya başladı ve 2012 itibariyle varlık karlılığı yüzde 8,49 oranına, öz kaynak karlılığı ise yüzde 11,27 oranına ulaştı.

TüRKİYE’DEKİ BELEDİYELERİN öZ GELİRLERİ ARTIYOR
öz gelirleri düşük olan belediyelerin bütçe gelirleri dünya ortalamalarının altında. Türkiye’de belediyelerin toplam bütçe gelirleri 2006-2012 yılları arasındaki 7 yıllık dönem için toplam GDP’nin yıllık olarak ortalama yüzde 2,92’sini oluşturdu. Belediyelerin öz ve dışsal gelirleri 2006 yılından itibaren 2012 yılına kadar artış eğilimi göstermiş olmakla beraber 2012 yılı itibariyle belediyelerin toplam bütçe gelirleri GDP’nin yüzde 3,19’u civarında gerçekleşti. Bu rakam gelişmiş ve gelişmekte olan ülke ortalamalarının oldukça altında.

Türkiye’de belediyelerin 2006-2012 yılları arasındaki 7 yıllık dönemde öz gelirlerinin toplam gelirler içerisindeki payı yıllık ortalama payı yüzde 55,19, dışsal gelirlerinin yine yıllık ortalama payı ise yüzde 44,81 oldu. Gelişmekte veya gelişmiş ülkelerin birçoğuna göre Türkiye belediyeleri yetersiz öz gelir sorunu nedeniyle yeterli siyasi ve mali özerklik kazanamamış durumda. 2006’dan, 2012 yılına kadar belediyelerin dışsal gelirlerinin inişli-çıkışlı seyrine rağmen genelde artış trendini korudu. 2012 yılında ise belediyelerin toplam gelirleri içerinde dışsal gelirlerinin payı yüzde 55,95, öz gelirlerinin payı ise yüzde 44,05 seviyelerindedir.

BüYüKŞEHİRLER DAHA AVANTAJLI
Genel bütçe gelirlerinden daha yüksek pay almaları nedeniyle gelir bileşenleri bakımından büyükşehir belediyeleri diğer Türk belediyecilik yapısından oldukça farklı bir konuma ulaşmış durumda. Oluşan bu farklılık büyükşehir belediyelerinin merkezi hükumetlere bağımlılığını ve vesayet seviyesini de beraberinde artırmaktadır. Dışsal gelirlerin 2012 yılı için % 51,74’lük kısmı Büyükşehir belediyelerine, yüzde 40’lık kısım ilçe ve belde belediyelerine ve 8,26’lık kısım ise il belediyelerine ait. öz gelirlerin belediye türlerine göre 2006-2012 yılları arasındaki dağılımı; 2012 yılı için yüzde 30,37’lük kısmı Büyükşehir belediyelerine, yüzde 53,45’lık kısım ilçe ve belde belediyelerine ve yüzde 47,36’lık kısım ise il belediyelerine aittir.

öz gelir yaratma yönünden de büyükşehir belediyeleri diğer Türk belediyecilik yapısından ayrışmış olup en düşük seviyededir. Zira öz gelir yaratma seviyesindeki düşüklük, Büyükşehir belediyelerinin genel bütçeden sağlanacak katkı paylarına olan ihtiyacını arttırıyor.

TüRKİYE’DE DEVLET, BELEDİYELERE NE ORANDA DESTEK SUNUYOR
Genel bütçeden belediyelere aktarılan vergi gelirleri ve merkezi hükumetin destekleme seviyesi göreceli olarak dünya ortalamalarının oldukça üzerinde. Belediyelerin dışsal gelirlerinin yüzde 100’e yakın kısmı genel destekli bütçe içerisinde yer alan toplam vergi gelirlerinden elde ettikleri katkı paylarından oluşturuyor. Türkiye’de genel bütçeden belediyelere katkı payı olarak aktarılan tutarlar, 2006-2012 yılları arasında artış trendini korumak kaydıyla 2012 yılı için toplam vergilerin % 9,74’ü, toplam bütçe gelirlerinin ise yüzde 8,33’ü oranındadır. Aynı şekilde 2012 yılı için toplam vergilerin yüzde 3,87’i toplam bütçe gelirlerinin ise yüzde 3,31’i Büyükşehir belediyelerine aktarıldı.

GENEL SİSTEMDEN VERİLEN DESTEK DüNYA ORTALAMASININ üZERİNDE
Belediyelerin bağlı idareleri olarak bizzat belediyecilik alanında bağlı idareler olarak faaliyet yürüten kuruluşlar ile diğer iştiraklerinin mali tablolarının belediye mali tabloları ile konsolide edilmemesi, bütünleşik risk yapısının irdelenme sürecini zayıflatıyor. Belediye gelirleri içerisinde genel bütçeden alınan katkı paylarının yüksek olması, merkezi idarenin mali vesayetinin etkilerini arttırıyor ve özerklik ilkesinin gelişip ülke geneline yerleşmesini engelliyor. Bütçe vergi gelirlerinden alınan payların paylaşım oranlarında gözlemlenen sürekli değişiklikler, belediyeleri gelir belirsizliği içerisine sokuyor. Türkiye’de belediyelerin gelirlerinin yetersizliği, merkezi yönetim yardımlarının şekli, öz gelir oranlarının düşüklüğü, öz gelir oranlarını belirleyebilme yetersizlikleri bulunuyor. Ancak tüm bu veriler her halükarda, büyükşehir belediyeciliği başta olmak üzere ülke genelinde tüm belediyelerin genel sistem tarafından merkezi olarak desteklenme ve sahiplenilme seviyesinin dünya ortalamalarına göre yüksek olduğunu gösteriyor.

MALİ öZERKLİK SORUNU AŞILAMADI
Türkiye’de yerel yönetimler, kanunlarda yer alan “idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” tanımlamasına uygun bir ekonomik ve mali yapı geliştiremediler. Türkiye’de yerel yönetimler, merkezi yönetim bütçesinden yapılan vergi transferlerine büyük ölçüde ihtiyaç duyuyor. Ancak kaynak çeşitliliğinin geliştirilmesi ve özellikle yerel vergilerin kullanımı bakımlarından sınırlı olanaklara sahip olmaları yüzünden ve en önemlisi uluslararası kıyaslamalarda mevzuattan kaynaklanan nedenlerle mali özerklik boyutları son derece düşük kalıyor. Yapılan yeni yasal düzenlemeler, mali özerkliğe yönelik reform niteliğinde ciddi düzenlemeler ortaya çıkaramadı.

“Mali yerelleşme” ilkesi gereği belediyelerin, öz gelirlerini artırmaya yönelik reformlar Türkiye’de yapılamadı. Belediyelerin yeterli kalitede hizmet sunabilmesi, yerel halkın yönetime katılması, hesap verme sorumluluğu ve şeffaflığın geliştirilmesi, yeterli öz gelirlere sahip olmalarıyla doğrudan ilişkilidir. Ancak, “Mali yerelleşme” ilkesi gereği belediyelerin öz gelirlerini artırmaya yönelik reformlar yapılamadı. önemli boyutta kaynak kullanan ve yerel hizmetlerin ana yüklenicisi olan belediyeler, Türkiye’deki kamu yönetimi reformlarının odak noktalarından en önemlisi haline geldi.

Kırsal nüfusun çözülmesi, genelde belediye alanlarına doğru yaşanan göç olgusu, mevcut yerel altyapının yetersiz kalması, yeni yerleşim alanları açma ihtiyacı, sosyal ve ekonomik olarak yoksul kesimlerin kent yaşamına dönük uyarlanma sürecine destek çabaları belediye hizmetlerine dönük talebi ve önemi arttırdı. Ancak Türkiye’deki belediyeler mevcut kaynak sıkıntısını öz gelirleri ve merkezi yönetimden aldıkları paylarla aşamıyorlar.

BELEDİYELER FON BULMAKTA ZORLANIYOR
Türkiye belediyelerinin borçlanma esasları, ilke olarak kurallara dayalı bir yaklaşım içerisinde merkezi yönetimin belli durumlarda izin vermesi yaklaşımı üzerine kurgulanmış olması, mali özerkliğin oluşumunu ve gelişimini engelleyici niteliktedir. Temel olarak uzun dönem sermaye yatırımı isteyen altyapı projelerini finanse etmek, harcama ve gelirlerde mevsimlik ve konjonktürel dalgalanmaları yumuşatmak ve yerel gelir ve merkezden aktarılan kaynaklarla kapatılamayan bütçe açıklarını kapatmak için belediyeler borçlanma ihtiyacı duyuyor. Yerel yönetimlerin mali yapılarındaki zayıflığa rağmen, İller Bankasının dışında yerel yönetimlere yönelik organize bir borçlanma piyasasının henüz oluşamaması da fonlara erişimi oldukça zorlaştırıyor.

Ortak referans değerlerin oluşumunda yer alan diğer ülkelerde genel olarak belediyelerin kendi öz gelirleri merkezi idareden yapılan transferlerden fazla iken Türkiye’de tam tersi bir durum söz konusudur: Belediyelere görevlerini yerine getirebilecek gelir kaynaklarının kazandırılmamış olması notlama üzerinde aşağı yönlü baskı kurdu. üstelik Türkiye’de merkezi yönetim genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere pay dağıtılırken ağırlıklı ölçüt olarak esas alınan nüfus kriteri, bölgelerarası gelişmişlik farklarını gözetmediği için yerel yönetimlerin gerçek finansman ihtiyacını tam olarak da karşılamaktan da uzak.

Orhan ökmen
JCR Eurasia Rating Başkanı