Orta Vadeli Program, özel sektörün yol haritası mı?

Adnan Yıldırım

Merkezi yönetimin yıllık bütçe süreci, Orta Vadeli Programın (OVP) yayınlanması ile başlar. Geçtiğimiz yıllarda ayrı ayrı yayınlanan Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plan, 20.05.2021 tarih ve 7319 sayılı Kanunla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu değiştirilerek “Orta Vadeli Program” adıyla birleştirilmiş; 2022-2024 dönemini kapsayan yeni Orta Vadeli Program (OVP) 05.09.2021 tarihli mükerrer Resmî Gazetede yayınlandı.

5018 sayılı Kanunun 16’ncı maddesi gereği, “…..Cumhurbaşkanı tarafından en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminlerini, bütçe dengesi ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanları…” orta vadeli programda gösteriliyor.

Kamunun merkezi yönetim bütçesini oluşturan gelir ve gider teklifleri ise,
Orta vadeli programda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,
Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları
çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,
Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,
İdarenin performans hedefleri,
dikkate alınarak belirleniyor.

Özetle OVP, yayınlandığı yılı izleyen üç yıllık bir dönemde bir yandan programda öngörülen ekonomik ve mali büyüklükler içinde kamunun sınırlarını belirleyen bir “politika çerçevesi” iken; özel sektör bakımından da programda yer alan analizler ile küresel gelişmelere ilişkin değerlendirmeler ve beklentilere bağlı olarak önümüzdeki dönemde izlenecek politikaların paylaşıldığı; geleceğin öngörülebilmesine katkı sağlayabilecek bir “yol haritası” olarak görülebilir. Bu nitelikleri nedeniyle OVP’nin içerde ve dışarıda itibar edilen bir belge olarak kabulü, gerçekçi bir çerçeve ve doğru bir yol haritasının belirlenmiş olmasına bağlıdır.

Bu yazımızda, OVP’nin kamuya oluşturduğu çerçevenin etkileri yerine özel sektör için ne ölçüde yol haritası olabildiği, özellikle de doğrudan yada dolaylı olarak dış ticaretle ilgili firmalarımızın gelecek planlarındaki yerini ve önemini değerlendirmeye çalışacağız.

OVP’de yer alan büyüme ve büyümenin kompozisyonu, istihdam, kamu maliyesi, dış ticaret, fiyat istikrarı, finansal istikrar ve ödemeler dengesinde öngörülen hedefler ile uygulanacak politikalar; firmaların karar alma süreçleri ve sonuçları bakımından stratejik öneme sahiptir. İşletmelerde üretim, yatırım, dış ticaret ve uluslararası projeler ve işbirlikleri ile ilgili kararlar orta ve uzun vadeli beklentilere bağlı olarak alınmakta, dolayısıyla işletmeler, hükümetlerin ve uluslararası finans kuruluşlarının politika ve uygulamalarına çok duyarlı olup beklentilere aykırı karar ve uygulamalardan olumsuz etkileniyor. Özellikle de finansman ve enflasyon konularında doğru politikalar ve gerçekçi hedefler, yatırımların ve ticaretin performansına doğrudan etki yapmaktadır. Doğal olarak 2022-2024 dönemi OVP’sinde yer alan gösterge ve hedeflerin özel sektör tarafından ne derece dikkate alınacağı; gerçekçi bir yol haritası olarak görülüp görülmeyeceği; geçmiş OVP’lerin, özellikle de son iki OVP’nin performansına bakılarak tartışılabilir.

OVP’lerin kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşullara göre hazırlanması kanun gereğidir. Bilindiği gibi 1961 Anayasasına göre 1962’de çıkarılan 77 sayılı Kanuna göre hazırlanan ilk kalkınma planımız 1963-1967 dönemini kapsar. 1982 Anayasasının 166’ıncı maddesi gereği 1984’te çıkarılan 3067 sayılı Kanuna göre kalkınma planları 5’er yıllık dönemlerle devam ettirilmiş olup halen, 15 yıllık perspektifin ilk 5 yıllık (2019-2023) dönemini kapsayan onbirinci kalkınma planı sürecinin ortasındayız.

Anayasamız ve kanun gereği ciddi bir hazırlık süreci sonucunda hazırlanan ve TBMM görüşmeleri sonucunda onaylanan kalkınma planları dönemi her ne kadar “bize plan değil, pilav lazım” tartışmalarıyla başlamış olsa da ilk yıllarda gerek TBMM sürecinde, gerekse siyasetin ve ekonomi basınının gündeminde önemli yer tutarken; zamanla referans dökümanı olma özelliğini yitirmiş; beş yıldan beş yıla yasak savma babından hazırlanıp resmi gazetede yayımı sonrasında kısa sürede unutulur hale gelmiştir. Son dönemde açıklanan ekonomi ve hukuk reformu paketleri ile eylem planlarındaki durum da pek farklı değildir. En üst düzeyde yapılan açıklamalardan kısa süre sonra paketlerin ve planların içerikleri unutuluyor, açıklanan eylemlerin takibi yapılmamakta, öngörülen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığı ile pek ilgilenilmiyor.

Aynı durum OVP’nin de başına gelmek üzeredir. Özellikle son iki (2020-2022 ve 2021-2023 dönemi) OVP’de fazlaca iyimserlikle yer verilen; başta enflasyon olmak üzere makro göstergeler ve hedeflerde (son yıllarda ihtiyatla bakılan TÜİK verilerine göre bile) oluşan ciddi sapmalar, OVP’nin referans belge olma özelliğine zarar vermiştir. 2018 ve sonrasında faiz oranları ve kurlardaki dalgalanmalar; piyasayı ve işletmeleri OVP’lerde çizilen çerçeveden çok farklı ekonomik koşullarla karşı karşıya bıraktı. Ayrıca, orta vadeli program ile orta vadeli mali planın birleştirilmesi; son OVP’nin 05.Eylül.2021 tarihli resmi gazetenin mükerrer sayısında pazar akşamı yayınlanması; içeriğinin paylaşılmasındaki iletişim eksikliği gibi sebepler, programa verilen önem ile program süresince gösterilecek sahiplik ve bağlılık konularında tereddütlere yol açmış; OVP’lerin de tıpkı kalkınma planlarında olduğu gibi yasak savma babından hazırlandığı ve usulen resmi gazetede yayınlandığı algısını kuvvetlendirdi. Oysa iki yıla yaklaşan pandemi döneminde biraz daha kötüleşen ekonomik durum, yeni OVP’nin kapsadığı 2022-2024 döneminde ekonominin normalleşebilmesi için, makro göstergelerin iyileştirilmesi ve program hedeflerine ulaşılmasının önemini artırdı. Yeni OVP hedeflerine ulaşılmasında sağlanacak olumlu yada olumsuz performans özel sektör için OVP’nin stratejik bir belge, yol haritası ve önemli referans olarak alınıp alınmayacağı konusunda belirleyici olacaktır.

Adnan Yıldırım

Ekonomi Bakan Yardımcısı (2014-2015)
Türk Eximbank Genel Müdürü (2016-2019)

yildirim@turcomoney.com